El Plan de Recuperación, transformación y resiliencia. Un soplo de esperanza.

Artículo de nuestro compañero Antonio Serrano en la Revista Sistema.

En España residimos unos 47,3 millones de habitantes en unos 18,6 millones de hogares, con una media de unas 2,5 personas por hogar, aunque 2,0 millones corresponden a personas solas de más de 65 años (10%) y otros 2,7 millones a personas solas menores de 65 años (15%), aspecto de importante significación desde la perspectiva de la vulnerabilidad en temas de salud. En paralelo, 2019 terminaba con 20,0 millones de ocupados, con una tasa de empleo de la población del 51%, una tasa de actividad del 59% y una tasa de paro del 14%. Más de una de cada cuatro personas en España se encontraba dentro del umbral de riesgo de pobreza o exclusión social (tasa AROPE calculada por el INE[1]) en 2019, en cuyo año la alta desigualdad que caracteriza a la distribución de la renta en España, seguía una senda de disminución desde el máximo alcanzado en 2014, en gran parte como consecuencia de la disminución de la tasa de desempleo, tal y como se aprecia en el Coeficiente de Gini calculado por el INE.

Si a finales de 2019 todavía se percibían los negativos efectos de la crisis financiero-especulativa de 2008, tanto en los citados niveles de desigualdad, paro, alta tasa de temporalidad como en los elevados porcentajes de deuda (ya de 1,3 billones de euros en agosto de 2020, por encima del 117% del PIB estimable para ese mes, frente al 96% de cierre de 2019[2]) y déficit público (previsto por el Gobierno del 11,32% para 2020), pendiente de publicar los datos de la EPA del tercer trimestre, el propio INE recoge los efectos de la primera oleada del Covid 19 sobre España[3] hasta junio de 2020, al señalar, con datos de la EPA del segundo trimestre, que el número de ocupados que efectivamente han trabajado en el segundo trimestre se reduce a 13,9 millones (el 35,14% de la población de 16 y más años), la tasa de empleo de la población descendió del 51 al 47%, la de actividad del 59 al 56% y la de paro del 13,8 al 15,3%. Octubre de 2020 se iniciaba con 3,8 millones de parados registrados y 0,7 millones más afectados por ERTE, de los 3,4 millones que se encontraron en esta situación en abril de este año.

OXFAM[4] publicaba este mismo mes su estimación sobre los efectos del Covid 19 en la pobreza y la  desigualdad, bajo unos supuestos[5] que ya se han visto superados negativamente por una persistencia de los efectos del Covid 19 que van mucho más allá de las hipótesis que se van realizando cada mes. El resultado es una estimación de que el número de personas en situación de pobreza podría incrementarse en 1,1 millones y el Coeficiente de Gini anterior incrementarse en 1,72 puntos, hasta alcanzar un valor de 34,24, como consecuencia de los efectos estimados del Covid 19 sobre cada nivel de renta (del decil 1, más reducido, al 10 más elevado) que, en síntesis, se recoge en el Gráfico siguiente:

Es importante señalar que también se recoge en el trabajo de OXFAM (Pág. 16) los previsibles efectos del esfuerzo realizado por el Gobierno de coalición para proteger a la población en peores condiciones económicas y con riesgo o precariedad en su empleo. Así, señala que la asignación de 6.400 millones de euros para el Salario Mínimo Vital puede suponer un descenso de la desigualdad de 2,96 puntos en el Coeficiente de Gini; y que la reducción de la precariedad laboral, reduciendo el porcentaje de población que está sometido a empleos parciales hasta en un 50%, supondría un descenso adicional de la desigualdad de 0,10 puntos de Gini, con una reducción total de 3,06 puntos de Gini, situando a España con un Coeficiente de Gini del orden de 31, en una mejor posición respecto al valor de 33 de la situación pre-pandemia.

En este mes de octubre hemos asistido a la presentación del Plan presupuestario 2021 y hoy a la nueva declaración de un Estado de Alarma ante una “situación que vuelve a tensionar nuestro sistema sanitario, requiriendo la adopción urgente de medidas de control que eviten cualquier impacto negativo de esta situación sobre la atención sanitaria a otras patologías diferentes a COVID-19, previniendo desde un primer momento cualquier riesgo de potencial colapso del sistema asistencial.”[6] Como se aprecia en el gráfico siguiente, y aunque con la metodología utilizada el propio Instituto (ICCIII) reconoce una cierta minusvaloración en corrección, apreciamos que, nuevamente desde el mínimo del 11 de junio, se produce un incremento sostenido en el número de muertos registrados, que se sitúan por encima del 95% de confianza de las muertes esperables para el período correspondiente. Proceso que también se registra en la evolución de los fallecidos con Covid 19.

La estructura productiva y el modelo de desarrollo de la economía española, con una alta especialización funcional productiva en turismo y servicios personales, han hecho que los efectos del Covid 19 y de las medidas requeridas para combatir sus efectos, hayan tenido unas consecuencias particularmente elevadas, tanto en términos económicos como sociales, en especial en sectores como los de restauración, ocio, hostelería, cultura, turismo y transporte de pasajeros, muchos de ellos asociados a micro y pequeñas empresas (menos de 50 empleados) y a una alta temporalidad en el empleo.

En su conjunto, más de siete de cada diez empresas han tenido (y tienen en los sectores más afectados) graves problemas de liquidez por la pandemia y las medidas adoptadas. Muchas empresas que no han quebrado se han endeudado hasta niveles cercanos a la insolvencia técnica (presentan pasivos superiores a los activos sin expectativas de beneficios que corrijan la situación). Una de cada seis empresas, para subsistir, requieren la recuperación de beneficios (difícil de conseguir con las nuevas medidas del Estado de Alarma en los sectores de ocio y restauración) y su supervivencia depende de las condiciones de refinanciación de su alto endeudamiento[7]. Muchos de los trabajadores de estas empresas están aprovechando los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE); pero estos están concebidos para reducciones temporales de actividad y, en la dinámica actual, con muchas de estas empresas no viables, su futuro es complicado, como también lo son las alternativas para el Gobierno de coalición. Las empresas no viables no deben mantenerse artificialmente, pero medidas radicales darían lugar a grandes cierres en los sectores más afectados, a un peligroso incremento de la morosidad bancaria y un incremento del paro.

Hasta ahora el Gobierno de coalición ha actuado con inteligencia y en defensa del interés general. En marzo puso en marcha un Plan de Choque y en junio, con el mínimo de incidencia de la pandemia en España, un Plan de Reactivación. Gracias a ellos, los ERTE han permitido mantener los puestos de trabajo de muchos trabajadores[8] y se ha logrado asegurar la financiación de empresas y autónomos[9] en un marco en el que la caída de la actividad económica en España se ha acercado al 22% por la pandemia.

En el Plan presupuestario 2021 (25/10/2020) el coste total de las medidas llevadas a cabo para incidir sobre los efectos de la pandemia en la economía se cifra en 210.910 millones, de los cuales se han desembolsado 65.588 millones ligados a: la transferencia de 16.000 millones a las comunidades autónomas; la cobertura de los ERTE ligados al Covid; la prestación de cese de actividad para autónomos; y las medidas de alivio fiscal y financiero dirigidas a empresas, trabajadores, familias y colectivos vulnerables, a los que añadir la concesión de 144.400 millones de euros en avales públicos del ICO para facilitar el acceso a crédito[10].

Pero el problema se ha generalizado en el conjunto de la UE con esta segunda ola de incidencia del Covid 19, lo que debería facilitar la ampliación y adaptación de los mecanismos utilizados hasta la actualidad, y su financiación mediante endeudamiento de la UE, acompañando esa adaptación de un proceso selectivo que permita evaluar las empresas que requieren ayudas, y cuya recuperación es viable y sostenible en el marco de las nuevas líneas de desarrollo previstas para la UE y para España. Y no se puede olvidar que una prolongación de las medidas necesarias para combatir la pandemia puede llevar a que un elevado número de empresas y hogares no puedan reembolsar sus créditos y el sistema bancario se vea afectado por el incremento de la morosidad.

En este marco, como señalábamos en el artículo anterior, el Gobierno de coalición ha elaborado un “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia” (#PlanEspañaPuede) enviado el 15 de octubre a la CE, que consta de cuatro líneas directrices de intervención: España verde; España digital; España sin brechas de género; y España cohesionada e inclusiva. Y de diez “políticas palanca” de reforma estructural para “un crecimiento sostenible e inclusivo”, centradas en la puesta en marcha de: 1) La Agenda urbana y rural y la lucha contra la despoblación. 2) La promoción de Infraestructuras y ecosistemas resilientes. 3) Lograr una Transición energética justa e inclusiva. 4) Promover una administración para el siglo XXI. 5) Incidir en la Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperando el turismo e impulsando a España como nación emprendedora. 6) Avanzar en un Pacto por la ciencia y la innovación. reforzando las capacidades del sistema nacional de salud. 7) Promover la Educación y el conocimiento, la formación continua y el desarrollo de capacidades. 8) Avanzar en la Nueva economía de los cuidados y en las políticas de empleo. 9) Impulsar la industria de la cultura y el deporte. 10) Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible.

Cada una de estas líneas cuenta con su correspondiente reflejo en el Plan presupuestario 2021 citado, para viabilizar las transformaciones y reformas estructurales que permitan una transición hacia una economía y sociedad climáticamente neutras, sostenibles, circulares, respetuosas con los límites impuestos por el medio natural y eficientes en el uso de recursos, de forma que, en consonancia con los objetivos definidos por la UE, en la transición social y en el sector productivo español, se priorice la intervención pública en base a criterios medioambientales (minimizar huella de carbono y huella ecológica) potenciando las actividades bajas en carbono (carbono 0), la economía verde y la agricultura ecológica, la generación de energía renovable, la potenciación del proconsumidor y la energía distribuida, la desmaterialización económica con la política de residuos cero, la potenciación de la digitalización, y la defensa del empleo y cohesión social.

Pero su viabilidad de ejecución y gestión está directamente ligada a la disponibilidad de los fondos correspondientes que, como se comentaba en el artículo anterior, vienen condicionados por los criterios propuestos por la Comisión, en su Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia^[11], en cuyo Anexo (apartado 2. Criterios de evaluación) se recogen los citados criterios.

Ya señalábamos que los potenciales problemas para la urgente ejecución del Plan en España podían venir asociados a la exigencia del cumplimiento de las recomendaciones de reforma hechas por la CE a España, fuertemente condicionadas por las posiciones neoliberales, que adquieren una trascendencia básica para la aprobación del Plan español y el acceso a los 72.000 millones de aportaciones previstas, de los que 27.400 millones ya se incorporan al Presupuesto de 2021, previendo el anticipo por la Hacienda española de las cantidades que difícilmente van a llegar de la Comisión en ese año, solicitando a la misma que no computen como deuda.

La recomendación con mayor carga político-ideológica tiene que ver con la reforma de la legislación laboral y los compromisos asumidos al respecto por el Gobierno de coalición. En principio, se acepta no derogar la reforma del PP, y centrarse en este período 2021-2023 de acceso a los fondos, en reducir la dualidad de contratos fijos/temporales, transformar los ERTE en un sistema permanente de ajuste interno del empleo, dada su utilidad para una estructura productiva como la española, modernizar el Servicio Público de Empleo, y reforzar las políticas activas de empleo y la inversión en capital humano, con un impulso a la formación profesional, la reforma educativa y el Plan Nacional de Capacidades Digitales.

Con respecto a la Unidad de Mercado, otro de los aspectos destacados en las recomendaciones europeas, se considera un marco regulatorio único que coordine las acciones de las autonomías, se acepta modificar la ley concursal, se definen medidas para acabar con el minifundismo empresarial y apoyar la transformación de los sectores productivos clave de la economía española (turismo, automoción, alimentación, comercio, salud y energía), con políticas para apoyar la internacionalización y el desarrollo de la I+D+i (avanzar hacia el 2% del PIB), así como el desarrollo de la Agenda España Digital 2025, la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial y la modernización de la Administración pública, con proyectos concretos en: justicia, servicios públicos de desempleo, salud pública, gestión de consulados y administración territorial. En concreto, en el tema de salud pública se hace referencia a la renovación del Sistema Nacional de Salud.

Con respecto al equilibrio fiscal y la preocupación de la Comisión por los déficits del Sistema de Pensiones, ya se dispone de un acuerdo político (Pacto de Moncloa) que permitirá mantener el gasto en pensiones en España por debajo del 15% del PIB a medio plazo, lo que se une al hecho de que el Parlamento Europeo está abogando porque este tema no condicione en absoluto la asignación de fondos. En el resto de “recomendaciones” no debería haber problemas ya que los contenidos del Plan de Recuperación están en línea con las mismas.

Un segundo aspecto a destacar como problema tiene que ver con la dimensión temporal y sus consecuencias. De hecho, hay que diferenciar tres momentos en el desarrollo del Plan y en la urgencia de sus medidas e inversiones. El primero, el más grave, tiene que ver con el corto plazo (2021) y la urgencia e poner en marcha inversiones que materialicen suficiente gasto justificable en el año. Justificación que se encuentra, adicionalmente, con la baja ejecución de los Fondos Europeos 2014-2020 (menos del 40%) que obligaría a que, en el período de ampliación de la regla de gasto de la UE, incluido 2021, se materializaran ejecuciones por importe de un 60%, en paralelo a las nuevas actuaciones e inversiones. Va a ser muy difícil, si no imposible, que incluso rescatando proyectos previstos con anterioridad (muchos de los cuales tendrán difícil justificación en el marco de los objetivos del Plan y de la Agenda Verde Europea) pueda desarrollarse una ejecución satisfactoria del Plan en 2021, incluso con las medidas de reforma administrativa y concursal previstas.

A medio plazo (hasta el 2023), los problemas van a persistir, aunque con menor intensidad y con una mayor capacidad de respuesta por parte del Gobierno de coalición, si bien hay que ser conscientes de las dificultades de la actual administración –y más con las afecciones a su funcionamiento derivadas de la pandemia, incluido el teletrabajo, bajas, conciliación, etc.- para definir, elaborar anteproyectos, evaluar, realizar la declaración de impacto ambiental, sacar a concurso y adjudicar y, por fin, dirigir, gestionar, supervisar y aceptar las actuaciones desarrolladas.

Vienen tiempos muy difíciles. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) es una oportunidad única para la necesaria trasformación del Modelo de desarrollo español, con la transición ecológica y socioeconómica imprescindible a la que en multitud de ocasiones nos hemos referido en estas páginas. El Plan Presupuestario 2021 es coherente con el PRTR pero depende en su materialización de los Fondos Europeos y de una gestión y organización administrativa que, hasta ahora, no se ha cuidado ni se ha evaluado en su eficacia y eficiencia lo suficiente. Sin las medidas que aseguren su funcionamiento eficaz y eficiente, los Objetivos previstos difícilmente serán realidad.

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[1] https://www.ine.es/dyngs/INEbase/es/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736176807&menu=ultiDatos&idp=1254735976608

[2] La deuda total de la economía española, sumada la pública y la privada, se acerca al 260% del PIB, al situarse el endeudamiento de los hogares y empresas por encima del 141% del PIB.

[3] https://www.ine.es/daco/daco42/daco4211/epa0220.pdf

[4] ESTIMACIÓN DEL EFECTO DEL COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA EN ESPAÑA. https://oxfam.app.box.com/s/ewkxpwf6amaux3rq2fb3hri5zxqj6s8l

[5] Caída del PIB y del PIB per cápita del 9%, incremento del desempleo en 2020 hasta el 19%, sin considerar posibles ajustes salariales.

[6] Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. BOE nº 282. Pág. 91912 y ss. 25/10/2020.

[7]. La organización Hostelería de España calcula que de los aproximadamente 300.000 establecimientos que existen en España, entre 85.000 y 100.000 están en riesgo de desaparición y con ellos unos 400.000 puestos de trabajo, si no se habilita una línea directa de ayudas.

[8] Los ERTE han afectado a casi 3,4 millones de trabajadores y más de 500.000 empresas, que a principios de octubre se habían reducido a 0,7 millones de trabajadores, con una reincorporación prácticamente completa a su puesto de trabajo de los restantes (más del 94%).

[9] Se han superado los 103.000 millones de euros en créditos a través de más de 830.000 operaciones, de las cuales un 98% afectan a PYMEs y autónomos.

[10] Estas medidas y garantías desarrolladas, o incluidas en el Plan presupuestario 2021, se prevé que tengan un impacto presupuestario total (Págs. 21 a 32 del Plan) de 56.510 millones para 2020 y 2.512 millones para 2021, más otros 159.470 millones en pasivos asociados a las garantías aportadas, siendo aportaciones dirigidas a que la economía recupere gran parte de la actividad y el empleo perdidos.

[11] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/DOC/?uri=CELEX:52020PC0408R(02)&from=ES